Social

De uitzending van onderzoeksjournalistiek radioprogramma Argos is vandaag gewijd aan een ict-ramp die dit jaar zijn tienjarig bestaan viert: de afhandeling van persoonsgebonden budgetten (PGB's). Argos beschrijft het als een Shakespeareaans drama in vier aktes, maar een einde – tragisch of happy – is niet in zicht. Lees en huiver.

Akte 1: de ramp in 2015 met PGB betalingen

U kent mij op deze site misschien als schrijver van een ict-faalfeuilleton over het UWV (nog steeds niet in pdf, excuus). Maar soms word ik benaderd over andere ict-ontsporingen. Begin 2015 vroeg Nieuwsuur of ik wilde kijken naar een project van de Sociale Verzekeringsbank dat betalingen voor door mensen zelf ingehuurde zorg (PGB) moet afhandelen. Al snel was duidelijk dat hier sprake is van een kolossale ict-ramp. Ik mocht het bij Nieuwsuur uitleggen in een uitzending, waarna de ramp zelfs nog groter werd dan ik had voorspeld. Massa's verzorgenden kregen maandenlang geen salaris. GeenStijl wijdde er een hele serie artikelen aan: #SVBalarm, #PGBalarm, SVB Leaks. Misschien weet u het nog.

Akte 2: het gammele en nutteloze PGB systeem

De SVB kreeg de betalingen werkend met een legioen uitzendkrachten en door verder te sleutelen aan haar stokoude, ontoegankelijke betaalsoftware. Geld speelde geen rol. En zoals altijd verdween de publieke belangstelling. Maar de mislukking was compleet: de SVB was als betaalpartij tussen de zorgbehoeftigen (term: budgethouders) en de zorgverleners geplaatst omdat er flink met de PGB-regeling zou worden gefraudeerd. Het SVB-systeem zou dat moeten tegengaan maar deed het vrijwel niet. En nu alles leek te werken praatte niemand meer over fraudebestrijding. 

De SVB verwerkte opgaven van bestede zorg, deed “Uren maal Tarief”, maakte een bruto-netto berekening en stuurde een bestand met betalingen naar de bank. Dat was het ongeveer. Er zijn minstens honderd software pakketten die hetzelfde doen voor een paar tientjes per budgethouder per jaar, nogal wat minder dan de €520 die de SVB in rekening bracht. Maar de topman van het SVB-project verzekerde mij in een informeel gesprek dat het ook voor de helft moest kunnen. Ik knikte beleefd. Een salarispakketbedrijfje dat dacht het beter te kunnen stapte naar de rechter maar kreeg het lid op de neus. En dus mocht de SVB doormodderen met haar peperdure PGB-systeem dat niets doet tegen fraude. Het kabinet vond het best. De Kamer dreigde een beetje – voor de bühne natuurlijk. De SVB had de slag gewonnen. En behalve de PGB-fraudeurs er waren er alleen maar verliezers.

Akte 3: het "portaal", de veldslag met de SVB en een White Knight

Cynisch maar waar: slechte software creëert direct nieuwe kansen. De betalingen mochten nu misschien lopen, maar voor de burgers die ermee moesten werken was het SVB-systeem een drama. Daarom lobbyde de belangenvereniging van PGB-houders, Per Saldo, met succes voor een gebruiksvriendelijk systeem dat de burger zou afschermen van het SVB systeem: een portaal. Dat suggereert iets kleins, ten onrechte. Zo beperkt als het PGB-systeem is, zo uitgebreid is wat er moet worden geprogrammeerd om mensen te ontzorgen met betrekking tot complexe wet- en regelgeving. Hier lag een enorme kans voor de SVB om een nieuw, nog veel groter project binnen te halen. Bij de mensen van Per Saldo en de ambtenaren van het ministerie van VWS die de SVB van dichtbij hadden meegemaakt wekte dit geen enthousiasme.

Enter DSW, de bonte hond onder de zorgverzekeraars. DSW bood aan om het portaal systeem te bouwen, gratis en voor niets. Zoiets lijkt idealistisch of onzakelijk, maar is het niet. DSW is een zorgverzekeraar, maar ook een softwarehuis in vermomming dat veel ict-werk doet voor collega-zorgverzekeraars. DSW snapt wat er moet gebeuren en kan zelf de software maken. En de collega verzekeraars betalen mee. Het was een slimme zet. Een langdurige en kostbare Europese Aanbesteding was nu niet nodig. En het valt niet te bewijzen, maar de zorgverzekeraars hebben vermoedelijk op andere dossiers een cadeautje van het ministerie van VWS gekregen. Voor niets gaat de zon op.

Voor de SVB was dit een totale nederlaag. Ze mochten hun betaalsysteem moderniseren en thats it. Alle interessante zaken zouden gedaan worden door het portaal-systeem, dat werd aangeduid met de dreigende naam PGB versie 2.0. En als duidelijk zou worden dat PGB 2.0 net zo makkelijk kan werken met Exact of AFAS, kon de SVB misschien wel helemaal inpakken. Alles wat de SVB heeft binnengehaald stond op het spel.

Akte 4: de oorlog op twee fronten 

DSW ging aan de slag en de SVB zette alles op alles om dat werk te frustreren (de Argos-uitzending bevat een mooi voorbeeld.). Maar de SVB had een bondgenoot: de gemeenten. Persoonsgebonden budgetten vallen onder maar liefst vier verschillende wetten. En de uitvoering daarvan ligt bij diverse partijen: zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten. Die partijen vallen weer onder verschillende ministeries: Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken (de SVB) en natuurlijk VWS. Al die partijen hebben hun belangen. De kruiwagen met kikkers die de gemeenten zijn is bij uitstek berucht. Het als zwak bekend staande ministerie van VWS mocht alle rekeningen betalen, zonder echt de baas te zijn. (Voor de PGB's was VWS de pinautomaat die het tijdens de Covid-crisis voor de Sywerts zou worden.) 

Helemaal passief was minister De Jonge van VWS niet. Hij huurde ex-ambtenaar Cor Franke in om vooral de gemeenten in toom te houden. Franke, hier bekend, was net klaar met de mislukte vernieuwing van de Gemeentelijke Basis Administratie, schade €105 Miljoen. Niet fijn, maar hij weet tenminste hoe hij met de gemeenten moet omgaan. De naam Franke moest wel worden weggehouden uit de rapportages aan de Kamer, want soms hebben mensen een geheugen.

Terug naar DSW. Gevangen tussen de SVB en de gemeenten schoten de kosten voor de verzekeraar omhoog, van zo’n vijf miljoen (een schijntje, ruim een halve Sywert) naar vijftien. De “gratis software” deal kwam nu onder druk. DSW gooide de handdoek in de ring (of minister Hugo de Jonge weigerde de afspraken aan te passen aan de realiteit). Hoe dan ook droeg DSW het nog onvoldragen PGB 2.0 systeem over aan VWS dat er zelf niets mee kon. Bij de SVB knalden de kurken.

Akte 5: de nieuwe White Knight en de burgeroorlog

Wat moest VWS? De PGB 2.0-software overdragen aan de SVB zou vermoedelijk betekenen dat VWS alles zou weggooien om volledig opnieuw te beginnen. Er was een list nodig. Het ministerie van BZK heeft een organisatie, ICTU, die allerlei losse ict-klussen voor ministeries doet. Zou ICTU de software van DSW niet kunnen doorontwikkelen? Voor ICTU was het oppakken van een groot en nog onaf systeem geen uitgemaakte zaak, maar de druk was maximaal (misschien wel Chefsache) om de klus over te nemen – en dat werkte. Natuurlijk moest wel er een intake komen. De ICTU-deskundigen doken in de DSW-software en keken naar wat er nog moest worden bijgebouwd en oordeelden: “NIET DOEN, tenzij”. De ICTU-directie maakte daar “Ja, mits” van. Een ongehoorde en misschien wel unieke interne opstand volgde, maar veranderde uiteindelijk niets aan het besluit. Een aantal medewerkers zegden uit protest hun baan op.

Natuurlijk werd het kostenplaatje er niet beter op. Door DSW ingehuurde ict’ers wilden best mee naar ICTU, maar wel tegen hogere tarieven. Maar zelfs in de beste omstandigheden is het overdragen van een lopend ict-project een gevaarlijke en kostbare operatie. Alles stond nu opgelijnd voor een explosie aan ict-kosten.

Akte 6: de Kamer opzijgeschoven en de toezichthouder onthoofd

Het duurde niet lang of minister Hugo de Jonge kwam met steeds hogere kostenschattingen en steeds langere ontwikkeltijden naar de Kamer. Al snel stond de ICTU-teller rond de €30 miljoen en daar zou het niet bij blijven. Maar anders dan in 2015 was er nu een onafhankelijke toezichthouder, het Bureau Ict Toetsing (BIT, nu AcICT). Dat liet in 2018 geen spaan heel van het PGB 2.0 programma: “ga het managen of stop ermee”. Ook Nieuwsuur sprong er nu na ruim drie jaar weer op met een uitzending. 

Separaat schreef ik een artikel waarin ik voorspelde dat de rekening in de honderden miljoenen zou gaan lopen. Ik had mijn huiswerk gedaan. Ik had gesproken met de ICTU-muiters en met de projectleiding, met DSW, met Per Saldo en zelfs met verantwoordelijke topambtenaren op het ministerie. Het beeld was glashelder. Wat DSW niet kon zou ook ICTU niet lukken. Te veel partijen, te veel perverse prikkels, een zwakke minister, zwakke en voor de buitenwereld weggemoffelde aansturing en op de achtergrond de SVB die haar machtsspel speelde. Nooit eerder had ik zo’n bestuursdrama gezien (maar Covid moest nog komen).

Zo zwak als minister De Jonge als manager opereerde, zo daadkrachtig trad hij op als machtspoliticus. Zijn misnoegen over het BIT-rapport stak hij niet onder stoelen of banken en hij liet doodleuk een alternatief advies uitbrengen door een andere toezichthouder. Een motie om de PGB-software vrij te geven – levensgevaarlijk voor de minister en dodelijk voor de SVB – werd domweg genegeerd. De Kamer liet het allemaal gebeuren. Voor de leiding van de toezichthouder was het een doodvonnis en voor de belastingbetaler een nieuwe ronde van tientallen miljoenen aan extra kosten.

Enkele maanden later werd de leiding van het BIT inderdaad weggewerkt. De doodsteek werd toegediend door vele tegenstanders, maar minister Hugo de Jonge was beslist een van de moordenaars (mooie podcast hier).

Akte 7: ICTU heeft zijn werk gedaan … ICTU kan gaan

In 2020 sloeg de Covid-epidemie toe en keek niemand meer naar het nimmer eindigende PGB 2.0-verhaal. De SVB haalde binnen dat zij het systeem mag beheren als het klaar is, ooit. Een van de vier PGB-wetten werd buiten PGB 2.0 gehouden, zodat de SVB straks ook de oude versie van het betaalsysteem in de lucht kan houden – kassa! Maar bij VWS veranderde er dankzij Covid ook iets. Voor het eerst maakte het ministerie zelf software, de coronamelder-app, een koopje voor €23 miljoen. 

Wat lag meer voor de hand dan het kunstje met DSW en ICTU nog eens te doen? VWS kon het verder wel zelf! Het bleek ook zo geregeld. ICTU kreeg te horen dat ze veel te duur was en de jaarlijkse rekening van €15 miljoen moest worden gehalveerd, uiteraard met dezelfde taakstelling. ICTU weigerde en as we speak wordt het project overgeheveld naar de ex-coronamelder-club. Uiteraard gaan de belangrijkste externen mee over, ongetwijfeld met sterk verbeterde contracten. Nu maar hopen dat niemand de komende jaren vraagt hoeveel geld VWS per jaar in de PGB 2.0-put gaat gooien.

O ja. De kostenteller van PGB 2.0 staat volgens een ICTU-bron nu op zeker €100 miljoen, inclusief de facturen van de SVB. Volgens een niet aan de Kamer toegezonden rapport komt daar nog €94 miljoen bij, maar dat bedrag is gebaseerd op interviews met belanghebbenden. Met de kennis van nu lijkt een kwart miljard euro een redelijke schatting. En dat alles voor een marginaal nuttig systeem.

Akte 8, slot: PGB 2.0 en Hugo de Jonge forever

Dankzij Argos, vijf jaar na de laatste ronde ophef in 2018, kraait nu voor de derde keer de haan. Verschil zal het niet maken. Nederland is politiek tot op het bot verdeeld en daardoor onregeerbaar. Ambtelijke organisaties staan nu in 2023 minder onder politiek bestuurlijke controle dan in 2015. Wat we mogen verwachten zijn professioneel-boze Kamerleden en wat gescheld op sociale media. De budgethouders en hun organisatie Per Saldo zullen blijven aandringen op PGB 2.0 afmaken tot het volgende kabinet hard moet bezuinigen en die mooie PGB-regeling wel heel duur is. Maar misschien komt het systeem af en neemt de SVB het in beheer. Dat gaat vast goed...

Ook Hugo de Jonge is nog onder ons, nu als minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijk ordening. Onder zijn verantwoordelijkheid valt een andere een ict-ramp, van de Omgevingswet, die bestuurlijk veel overeenkomsten heeft met de PGB affaire. Hugo de Jonge is niet verantwoordelijk voor het ontstaan ervan (dat waren de Plasterk en Ollongren), maar hij moet er wel mee verder. Wie kijkt naar het PGB 2.0-dossier heeft alle reden om het ergste te vrezen.